由于城中村长期保留农村建制，实行的仍是农村管理体制，在客观上形成了相对封闭的小社会，因而难以按照城市管理体制实施管理。此外，由于短期内难以将城中村的各方面管理纳入城市管理体系，再加上外来人口过度密集，便带来了脏乱差等一系列问题。

    虽然进了城

    管理还是乡村体制

    对于城中村的管理问题，济南市第十三届人大代表武善欣曾在《关于将北园、泺口、药山三个街道办事处纳入城市建成区管理的建议》中指出，2001年北园镇撤镇建办后，居民已“农转非”，行政区域也由城郊变为城区，但城市管理、环境卫生、道路养护、园林绿化等仍延续过去自建自管的城郊管理模式，都未纳入城市建成区管理体制范畴。

    对此，第十一届全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所所长郭松海认为，造成城中村里乱搭乱建、小产权房等许多问题的根源，在于我国的城乡二元经济体制，尤其是城乡二元的土地管理制度。一般意义上的城中村，以村里仍有农民集体所有土地为准。根据《土地管理法》规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农村宅基地属集体所有，农村村民对宅基地只有使用权，没有所有权。在我国现有的土地制度下，农民集体土地和村民宅基地都不能进入“一级”市场而自由流转。土地集体所有和宅基地政策，把村民与土地捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化。

    二环东路的甸柳庄社区早在1983年就“农转非”、1992年便纳入区县统筹，但其至今仍保留着村集体。甸柳庄社区居委会的王书记介绍说，目前该社区辖区范围内仍有一部分村属土地，现土地上已盖了房。村属土地属于村民共有，地上的房产也是集体共有，只要村属土地不全被征为国有土地，那村民就可从村集体经济中继续享受福利，这是村民和普通城市居民的最大区别。

    规划建设管控不善

    导致出现乱搭乱建

    据了解，在土地权属和使用上，济南的城中村存在着国有和集体两种不同的管理模式，相互交织，错综复杂。许多已转为国有的土地，没有随之进行城市功能

    布局调整和安置新的产业项目，仍由村(居)集体管理使用，这些没有改变用途的国有土地和集体土地长期处于粗放管理的状态，导致非法出租、转让、倒卖问题十分突出，农民住宅私自转让、出租土地使用权、不办理农地转让手续擅自改变用途、将集体土地作为资产参与企业入股等现象普遍。“城中村范围内的土地，是国有还是集体所有，在使用建设上差别很大。”山东经济学院房地产经济研究所所长郭松海说。

    据济南市城市管理局相关工作人员透露，除了十大典型违法建筑外，济南市近年来还有几十个村居以旧村改造名义违法建设工程项目，而搭建违规违法建筑是造成城中村环境卫生差的直接原因。

    “济南的城中村问题是积重难返，目前很难解决。”郭松海认为，这与政府部门前期管理、执法不到位有关，规划不到位、执法不力，城中村村民乱搭乱建，盖了二层不去管，等他们盖到五层的时候想管也不好管了。“前期管控不严，城中村里私加乱盖太多，使得城中村改造时的补偿问题尤为复杂。”

    大量外来人口涌入

    管理成难题

    据济南市统计局相关数据，2009年济南市户籍人口是601万，常住人口是667万，而外地来济、办了暂住证的有156万人，这些外来人口中，很大一部分都选择在租金相对便宜的城中村中居住。

    在采访中，不少专家都指出，在目前济南城中村管理中，重点和难点是对外来人口的管理。虽然许多村早已改为社区，但实质上还是原村委会的管理模式，只管理原村居民。丁家庄、甸柳庄、沃家庄、张庄等社区居委会的负责人均表示，目前对外来人口主要通过办暂住证来管理。有限的空间里人群过度密集，带来了各种各样的问题。据部分村委工作人员反映，这些外来人口总体素质不高，乱扔垃圾、随地便溺、不服从管理，很多暂住人员早出晚归，很难找到其人，因此给管理工作带来很大的难度。