近年来频繁被曝光的“房姐”、“房叔”,让官邸制这一改革开放以来的新提法,寄托了民众太多的反腐期待。
“探索实行官邸制”短短7个字,因为出现在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,而拥有了诸多内涵。
改革开放以来,尤其是从福利分房转到市场化购房以后,领导干部中出现的“以权谋房”使“房产腐败”成为腐败的新形式。而官邸制的提出,直指房产腐败行为,意义在于公开和监督。在深化行政体制改革的背景下,它更具象征意义——把隐性的权力寻租行为,关进制度设计的牢笼。
过去的时间里,中共为制止住房腐败制定规定并进行过努力。而中国古人在官舍上的规章,同样能给予当下借鉴。官邸制能否成为新一轮遏制腐败的撒手锏,仍需时间印证。
本报深度记者 刘德峰
实习生 张冠楠 张菁菁
政府改革的重要内容
列举近年来落马高官涉房产的贪腐案件,官邸制的制度设计和推广实施就显得尤为严肃而急迫。
2012年11月,原广州市番禺区城管分局政委蔡彬因涉嫌经济犯罪,案件进入司法程序。因蔡彬案所涉房产多达22套而使他被称为“房叔”。据媒体统计,2000年以来,省部级高官贪腐半数涉房地产。
“房腐”问题的出现,亦引起了党中央的高度警惕。2013年6月,中央政治局召开的专门会议明确提出,要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车等工作生活待遇标准。
同时,中国行政体制改革研究会于2013年初设立的重大研究课题——中国特色官邸制研究初步完成。该研究会副会长汪玉凯撰写的《关于建立中国特色“官邸制”的建议》,于2013年7月经由中国行政体制改革研究会上报中央。 上述建议稿很快被媒体曝光。建议稿提到,所谓官邸制,就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度。比如,美国当选总统入住白宫、英国首相入住唐宁街10号、法国总统入住爱丽舍宫已是人们熟知的常识。
以汪玉凯为负责人的课题组认为,在统筹制定领导干部的生活待遇方面,重要举措是要建立中国特色的“官邸制”。
这一制度,又被汪玉凯称为“铁打的房子流水的官”。实际上,作为试图解决“房腐”问题的思路之一,汪玉凯的研究已有多年。
早在2010年7月,汪玉凯就在《学习时报》刊文指出,要把建立官邸制作为深化政府改革的重要内容。2011年2月,他又在中国改革论坛撰文称,在中国实行官邸制有现实意义。同年7月,汪玉凯再次在中国改革论坛提出,建立官邸制势在必行。
在公开发表的多篇文章中,汪玉凯提到,经过多年的改革和探索,我国的住房制度改革取得了重大突破,住房的市场化、社会化格局基本形成。但在这个过程中,暴露了一些比较突出的问题,这些问题在建议稿中被再次提及,包括“领导干部违规建房”、“包括高级领导干部住房在内的特权泛化”等。
2013年初组建的课题组在总结了国际社会的普遍做法后得出现代官邸制的四个相通之处,即“任职期间入住,卸任后搬出”；“除官邸外,多数国家对部长级以上高级官员普遍实行‘官宅制’,提供住房补贴,卸任后取消”；“所有的官邸和官宅都由国家所有,或者由国家租用,按照规定配置内部设施,费用由国家承担”；“很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明,接受社会监督,并建立严格的纠错机制,防止政府高级官员谋取住房特权”。
“实行‘官邸制’是遏制领导干部‘以权谋房’的根本途径。”课题组在建议稿中说道。
使官员福利规范化、制度化
“官邸制开启官员福利转型。”有评论文章指出。而提到福利转型,由改革开放驱动的住房制度改革,便是绕不过的话题。
改革开放以前,受计划经济体制影响,我国实行的是典型的住房福利分配制度,即使党和国家领导人也不例外。
从1978年开始的住房制度改革,至1998年7月才最终完成。1998年7月3日,国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》,明确指出从1998年下半年开始,停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化。
上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈称,房改给中国经济带来了深远影响,催发了经济高速成长。“房地产业开始发展,带动了相关产业和整个经济的增长。”山东大学房地产研究中心主任李铁岗对记者表示,改革不仅改变了国人的消费结构,也把资源向更有价值的方向引导。
然而,也是从此次改革开始,住房腐败现象逐渐产生。
李铁岗告诉记者,公职人员的住房改革,实际上走的是半市场半计划的路径。“许多单位依靠自己的权力,把国家划拨的土地,通过行政性手段变性,而非公平的交易变性,于是,这些单位建房、公职人员房产消费的成本就比市场低很多。”
据李铁岗介绍,由于福利分配的取消,官员购买房产与城市居民购买房产一样,同时具有用于居住的实用属性和用于投资的经济属性。而监督机制不健全,便会导致一些官员,特别是异地就职的官员,用居住行为来掩盖经济行为。“通过权力的财产化,采用低价、赠送等多种形式,达成了敛财的目的。”
北京大学法学院副院长王锡锌在接受记者采访时指出,房产成为社会财富非常重要的一种聚集形式,而房产的开发跟各种各样的权力是无法分开的,监管权力和房地产开发很容易勾兑。此外,一些领导到一个地方就分一套房子,调到新地方又配备房子,这些房子都成了官员私人财产。
中央曾试图控制这一现象的发生。2000年,国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局,发布关于《在京中央和国家机关干部住房制度改革实施意见》,明确规定了省部级干部的住房规格和货币分房的要件,这也被看做是官邸制的雏形。
2003年7月30日,建设部、中共中央组织部、财政部发布《关于异地调动干部住房管理暂行规定》,明确提出建立“临时周转住房制度”。这一规定确定了其适用范围,以及临时周转住房的筹集、租金、腾退等细节。
上述规定均要求建立干部住房档案,对干部家庭的住房情况实行动态管理。同时强调,调动干部如有隐瞒家庭住房情况,或违反规定多占住房、骗取住房补贴,以及回购房改房价格明显偏低的,有关部门应当按照规定进行查处,并收回多占的住房、骗取的住房补贴或应补交的房款,同时给予党纪、政纪处分；涉嫌犯罪的,移交司法机关处理。
这些规定并未充分取得预期的效果。住房腐败现象的数量开始与房价的走势相关。统计数据显示,2004年以后,平均每年涉房的落马省部级官员,明显比2004年之前多。与此相应的是,自2004年土地统一实行招拍挂以来,房价上涨幅度明显加快；从地域分布上看,中东部涉及房地产的落马省部级官员数量明显多于西部地区。
在“餐桌上的腐败”、“车轮上的腐败”之后,住房腐败逐渐成为“摆在大街上的腐败”。官员在住房方面,依靠权力和制度漏洞取得的福利,渐渐被称为“隐性福利”。媒体评论文章指出,探索实行官邸制,就是要使官员福利显性化、规范化和制度化。
(下转B02版)
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