9月19日,联合国秘书长古特雷斯在联大一般性辩论上发言。 新华/美联
事实上,联合国改革不是一个新话题。此前,加利、安南和潘基文连续三任秘书长都宣誓在任内推动联合国进行改革,但无一例外地都未实现国际社会的期盼。联合国的改革为何如此之难?如果我们洞悉了联合国构成的底层逻辑,你就会明白其中的原因所在。
本报记者 王昱
“五大国”概念咋来的
近代国际社会游戏规则的确立,起源于1635年威斯特伐利亚条约的签订,该条约在欧洲国家间确立了一个今天人们耳熟能详的概念,那就是:“国家无论大小一律平等,互相尊重对方的主权和领土完整。”这话听起来很漂亮,也被现代国际社会奉为公理,但在当时却造成了灾难性的后果。由于缺乏权力高于国家的协调者,欧洲各国随即进入列国纷争的“战国时代”。据统计,自1635年到1820年,欧洲共爆发了三百余场大小战争,其中仅英法两大国互殴就达46次,真正的“小战年年有,大战三六九”。
直到规模空前的拿破仑战争结束,欧洲各国汇集在维也纳开会,才意识到了这么搞下去不行,于是“威斯特伐利亚体系”的升格版“维也纳体系”应运而生。化用乔治·奥威尔在《动物庄园》里的名句,“维也纳体系”的思想可以总结为:“国家之间一律平等,但大国相比于其他国家更加平等。”——“维也纳体系”在尊重各国主权和领土完整的基础上,赋予了几个大国出兵维护国际秩序的义务和权利。而非常巧合的是,当时被给予这个大国权利的国家也是五个:英国、沙俄、普鲁士、奥地利、法国。
很多人不喜欢“维也纳体系”,认为该体系是帝国主义的温床,但这套体系在维持稳定上确实起到了立竿见影的效果。之后的100年中,至少在欧洲内部的战争数量急剧减少,和平稳定促进了欧洲的急速发展,创造了所谓的“维多利亚和平”和“维多利亚繁荣”,欧洲在这种繁荣中迅速完成工业化。可以说,正是“维也纳体系”的成功应用,让“五大国”这个概念深入人心,以至于后世不断有人试图复制该模式重建世界秩序。
罗斯福的深谋远虑
“维也纳体系”虽然被尊为范本,却有一个无法规避的悖论:在该模式下,大国地位是被绑定的,但真实的世界格局却在不断变动,各国实力总是风水轮流转,并不存在永恒的大国。所以,当时间进入20世纪,五大国中的俄、奥、法相继衰落,德国、美国急速崛起时,延续百年的体系再也难以为继,世界大战变得在所难免。
一战后建立的“凡尔赛体系”则更加不幸。“凡尔赛体系”所确立的五大国是英、法、美、日、意,由于该体系将德国排除在外,而日本和意大利则在获得大国地位后野心膨胀,“凡尔赛体系”在建立不到20年后就分崩解体,并引发了之后的二战。
二战之后的联合国,正是在这些经验和教训上建立的。为了避免重蹈“凡尔赛体系”的覆辙,联合国在很多规则上都进行了改变。比如,改进了“维也纳体系”与“凡尔赛体系”所采取的“大国协调”原则,联合国采用了“大国一致”原则,即安理会的五大常任理事国中只要有一个国家反对,议案就不能通过。这种更改有效地避免了联合国出现大国之间的分裂。
当然,联合国建立过程中最高明的抉择是在五大国的选择上为未来留出了“余量”。当时,所谓同盟国“三巨头”中的英国和苏联都主张在联合国中实行“三强”制度,即只承认美、英、苏三国的大国地位。只有美国总统罗斯福力排众议主张恢复“五大国”,将中国和法国拉入大国集团。罗斯福在解释其理由时强调,法国作为欧洲大陆的代表,其大国地位应当被尊重,而中国作为远东大国,其崛起是早晚的事情,“让它成为朋友,总比成为敌人好。”
应当说,联合国能够维持70余年,很大程度上应当感谢罗斯福的这一抉择,因为欧盟建立和中国崛起正是冷战后最大的国际格局变动。如果没有罗斯福当年留下的余地,只有美、英、苏三强的联合国体系恐怕早已受到更多新兴大国的挑战。
“机构臃肿”只是表象
然而,联合国虽然设计精妙,却依然难逃“维也纳体系”的那个悖论——大国地位是被绑定的,但世界格局却在不断变换。自上世纪90年代起,日本、德国、巴西、印度等具有相当实力的国家,就一直试图“加塞”进入到大国这个行列,联合国安理会常任理事国的扩容问题成为联合国改革中最热门的话题。在某些语境下,“联合国改革”甚至直接等同于“大国俱乐部扩容”。
但问题是,联合国目前所具有的大国架构,却又是既往所有国际体系中最难“扩容”的。因为“维也纳体系”中的“大国协调”,已经被升格为“大国一致”,如果给予更多国家拥有否决权的大国地位,势必将进一步降低联合国安理会的议事效率。所以,安理会常任理事国的扩容方案,总是遭到既有五大国的坚决反对。
“大国”地位大门向其他国家关闭造成的一个副产品,是越来越多的国家开始热衷于在联合国内成立和扩大各种职能机构,以便在安理会之外发挥其“准大国”地位,比如日本和德国,对在联合国教科文组织等机构中就十分热心,而美国等国家也乐于用这种“大封诸侯”的方式安抚自己的盟友。这就导致了近三十年来联合国各类五花八门的机构爆发性增长,这些机构彼此之间权责重叠、人员庞杂、效率低下。表面上看,这些机构似乎什么都管,实则它们不过是各国为增加其国际影响力想出的“偏招”。
联合国最早倡导改革的秘书长加利在卸任后曾经沉痛地总结说:联合国最主要的职能应是维护世界和平,因此最重要的职能部门也应是安理会。但近年来,安理会在国际事务中所发挥的作用却越来越小,反而是其他部门越来越有“喧宾夺主”之势。
其实,无论是安理会作用的弱化,还是联合国目前面临的机构臃肿问题,都是表象。归根结底的问题,是“维也纳体系”以来主宰世界的“大国协调”思想,已经越来越不能适应这个格局不断变化的世界。怎样才能打破自“维也纳体系”以来因大国无法扩容最终导致的国际体系崩溃的怪圈,这才是当今联合国所面临的“治本”问题。
遗憾的是,从古特雷斯所提出的改革方案中可以看出,本轮联合国改革的重点依然是在管理上“精兵简政”、在作风上克服“官僚主义”,这依然是前几任秘书长都曾提出过的“治标”方案。看来,在如何平衡大国利益、实现“可持续和平”这一点上,我们相比于两百年前的先人,并没有拿出更好的解决方案。
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