□刘飞跃
最新消息称,国家发改委价格监督与反垄断局,目前正针对地方性网约车管理细则开展调查。起因是一些地方细则在车辆、驾驶员、平台公司等准入条件的限制上,涉嫌滥用行政权力排除限制竞争,涉嫌违反公平竞争审查制度,有关专业人士就此提出了投诉。
追溯到今年6月,在北京大学竞争法研究中心举办的专题研讨会上,包括多名国务院反垄断委员会专家咨询组成员在内的与会人士,宣称90多个城市出台的网约车实施细则,均未明示是否进行了公平竞争审查,而该项审查是国务院明文规定过的。这也是地方性网约车细则涉嫌违反公平审查制度的情况,第一次呈现在公众面前。从当初的论坛讨论到如今启动调查,迈出了维护公平竞争的重要一步。
按照原本的制度设计,公平竞争审查是前置性的,是细则出台之前的必要动作。考虑到网约车属于新鲜事物,也考虑到出租车行业的巨大变革,有针对性地开展事后审查,也是可以理解的。毕竟,放到一年之前,制约网约车发展的最大障碍是没有合法身份,从强调效率的角度来看,尽快地让网约车不再是“黑车”,允许有一定瑕疵的地方性细则出台,算是无奈之举。也正因如此,在地方性细则实施一定时间之后,补上公平竞争审查这一课,就显得更加重要。
我国网约车市场这两年的发展情况也可以从《中国互联网络发展状况统计报告》的数据上得以印证。相对于2015年底的数据,2016年上半年网络预约专车的增长率为464%,而在地方性细则大规模落地的2016年下半年,增长率骤降到37.9%。网约车这种新的行业形态,门槛稍微高点低点,都关系到万千市民的出行,也关系到很多人的饭碗。如果门槛定得过高,不仅不利于解决打车难问题,还可能让原本打算开网约车的人转投“黑车”,这又背离了网约车新政的初衷。
通过网约车的“切身经历”,其实就可以看到,在面对新生事物时,现行法律规则存在不可克服的滞后性。相信很多人都还记得,在地方版细则出台之前,一些地方的交管部门对网约车涉嫌非法营运开展过执法,引来颇多争议。严格意义上讲,这些执法活动并没有“合法性”方面的问题。我国的法律体系建立在成文法之上,这也就意味着,网约车等新生事物在初始阶段,要么处于法律空白之中,要么就是非法的。除了尽快出台明文填补空白或修改原有法律,别无他法。
也正因如此,每一部法律、每一个条款,包括具有法律意味的规章制度,在出台或修订时都需要极其谨慎,因为一旦明文公布开始实施,必将影响相当长的时间、相当广的范围。近些年来,尤其对地方性或行业性的规范,合法性审查常常被强调,类似公平竞争审查之类的前置性审查,也更多地纳入到公共舆论的议题之中。
网约车发展到现在,其实就是一个很好的样本。从授权地方制定细则,到如今为前置性审查“补课”,算是绕了一个圈子。目前已经有城市降低了准入门槛,但也只是个别,没有带来示范效果。最近个别地方刚通过的网约车细则,甚至还在抬高门槛。此时就需要中央层面做出反应,督促地方纠偏,以此防范地方政府滥用自由裁量权。国家发改委在接到投诉之后开展相关调查,是值得肯定的。
略有遗憾的是,目前仍存在的“高门槛”,终归让网约车耽搁了一年甚至更长时间,如果说存在值得改进之处,那就让合法性审查发挥更大作用。目前针对地方性网约车细则进行的公平竞争审查,运用的本来就是早已存在的明文规范。如果在地方细则陆续出台之前,就把相关原则放到明面上,不给地方留出可以钻的空子,很可能就不用“绕圈子”了。眼下得益于互联网的进步,各种新行业或新经济形态层出不穷,对成文法体系的完善构成很大的挑战。从鼓励新生事物、发掘经济新动能的角度来看,网约车经历的曲折的一年,是值得深入分析的。
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