“税收法定”并未取消授权立法

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“税收法定”并未取消授权立法

2015年03月11日　　来源：齐鲁晚报

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　　　　□李忠夏

　　本次立法法修改的幅度之大远超预期,涉及地方立法权扩大、严格限定税收法定、规章不得设减损公民权利的规定等。而与我们日常生活关系最为紧密的恐怕来自于第八条的规定,也就是“只能制定为法律的事项”,其中包括税收。
　　从1984年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》开始,老百姓缴税的依据就主要来自于国务院的行政法规。1985年,全国人大做出另一项更广泛的授权,即国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。2009年6月,全国人大常委会废止1984年对国务院的授权,而1985年的授权却保留至今。2000年通过的立法法在第八条第八项中明确规定,税收属于必须制定为法律的事项,但第九条又规定了授权立法,即“第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”。也就是说,虽然有不得授权的事项,但税收不在此列,这也导致自1984年以来的三十多年间,我们仅有四部关于税收的立法,而现有的税种却达到18个,其中相当一部分都是通过国务院发布的“暂行条例”、“试行条例”来征收。
　　这无疑加大了税收征收的随意性,因为就法律和行政法规的制定过程来看,法律是政治民主过程的体现,而行政法规则是国务院的行政命令,前者需要严格遵循立法程序、进行充分的民主审议,而后者往往具有临时性,缺乏审慎论证和民主参与,这也导致我们经常感到,不知不觉间又被征税了。
　　本次立法法修改,对第十条进行了重新规定,其中明确规定“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等”,除非授权决定中明确规定期限,否则不得超过5年,这与修改之前仅限定“目的、范围”而言有了很大的提高。也就是说,虽然本次立法法修改并没有完全取消对国务院的授权立法,但授权立法却受到了较之以往更为严格的限定,按照这一规定,1985年授权决定的合法性就不复存在了。
　　十八届四中全会之后,全面深化法治的观念进一步得到确认,对于法治而言,最重要的莫过于该立法时必须立法,不得以行政法规、规章等方式取代之。现有的一些行政法规、规章甚至“红头文件”,动辄对公民的人身自由、财产等加以限制,前有劳动教养、后有收容教育,还包括形形色色的“限号”、“限行”规定。立法法的修改虽然未能一劳永逸地解决所有问题,但毕竟已经行在路上,我们有理由期待,立法法修改之后,人们的生活会更好。(作者为山东大学法学院副院长)

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