小区“拆墙”的路径
2016年03月02日 来源：
齐鲁晚报
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□王洪宇
《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出,加强街区的规划和建设,原则上不再建设封闭住宅小区,已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化。
可见,现在提出小区放开政策的初衷,是为了解决城市交通路网布局问题,促进土地节约利用。目前,我国很多大城市面临的严重拥堵问题,很大程度上与城市规划不合理、封闭住宅小区建设无序扩张有关。结果造成了小区对城市空间的割裂,导致道路不通畅。同时,实行街区制也有助于增强社区活力,带来更多的商业活动,激活城市社区的经济活力。所以,拆围墙的本质是为了让小区不再成为城市的“梗阻”,是改进城市管理、提高城市生活品质的重要举措。
当然,住宅小区建设失序的现状,并非是业主造成的,而是当初地方政府片面追求土地财政、城市规划失当、房地产野蛮生长的必然结果。目前,中国的小区大多是上世纪90年代以来建成的封闭式小区,基本上是开发商购地建起的。一个小区使用的土地,无论是小区内建设道路、绿地,还是建设住宅楼的土地,都先是开发商从政府手中获得使用权,建设完成后出售给业主。业主所支付的购房款,其实已经包含了土地出让金,而且不仅是房屋所占土地。对此,我国物权法的相关规定都给予了认可和保护:建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外；建筑区划内的绿地,属于业主共有；建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。
可见,小区的道路、绿化等均属于小区业主共同的私有财产。实践中,小区业主每月缴纳的物业费也有很大部分是用于小区道路、绿化等公共设施的正常运行。而开放住宅小区,实现小区内部道路公共化,实质上是将原属于业主的私有财产无偿提供给社会公众使用。这种财产使用方式的变更,必须在物权法框架下进行,并给予业主相应的补偿。否则,就等于业主出钱修建、维护的道路设施,被无偿使用,与《物权法》的原则相冲突。因此笔者认为,在物权法框架下有三种解决方式:
一是业主与地方政府协商同意开放封闭小区。物权法第76条规定了7种由业主共同决定的事项,其中“改建、重建建筑物及其附属设施”,“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。小区道路公共化必然涉及对相关道路设施、门禁系统的改建,在获得业主同意的前提下,可以通过协商方式解决。
二是,如果业主不同意,地方政府只能以征收方式,在进行补偿的前提下,打开封闭小区。物权法第42条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。业主在购买住房时,显然是考虑到了小区的封闭性、安全性、宜居性等诸多因素,并为此支付价款的。现在要“打开”住宅小区,实现“内部道路公共化”,相当于把这部分土地的使用权收归国有,其实是一种征收,应当经过正当程序并给予业主补偿。其中,补偿应当包括退回相关土地使用权剩余年限的土地出让金、道路建设成本、给小区居民带来不便的补偿,等等。
三是,待土地使用期限到之后,收回相关道路的土地使用权。目前,住宅小区的土地使用权限为70年。到期之后,政府作为土地所有者可以将原小区部分公共用地收回并改变用途,作为社会公共道路。当然,考虑到大部分小区离70年到期日仍为时尚早,此种方法对于打开道路、解决交通拥堵只能是远水不解近渴。
总之,在产权明晰和法治化的前提下,面对安全生活与交通方便等不同诉求,政府与私人业主之间是可以依法通过博弈达成解决方案的。合理的改革路径应当是按照现行法律的规定,切实考虑业主付出的成本和现实需求,采用市场和法律的办法实现“逐步打开”,而不应当采用行政手段强硬推进。(作者为法律工作者)
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