6月21日,首轮中美外交安全对话在美国华盛顿举行。这是特朗普上台后,中美之间的首次高级别对话。4月初的中美元首海湖庄园会晤,将两国间以往的战略与经济对话、人文交流高层磋商等机制重组,建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话4个机制,实现了中美高级别对话十余年来的又一次转型升级。
本报记者 赵恩霆
小布什第二任期:
战略和经济双轨并行
2004年11月2日,美国大选投票日,在第一任期经历了“9·11”恐袭并发动反恐战争的小布什赢得连任。半个多月后,在智利圣地亚哥举行的APEC领导人非正式会议上,时任中国国家主席胡锦涛与小布什举行会晤,双方商定开展中美战略对话。
2005年8月1日,中美首次战略对话在北京举行,时任中国副外长戴秉国与时任美国常务副国务卿佐利克主持对话,聚焦战略和外交领域,围绕中美关系及重大国际和地区问题交换意见。这是中美建交以来双方首次举行此类高层定期对话。
从首次战略对话双方主持人的级别上不难看出,中美战略对话为副外长级。此后,历次战略对话也都保持了这一级别。另外,中美战略对话举行的时间并未完全固定,第二次战略对话就于2005年12月在华盛顿举行,主持人仍是戴秉国和佐利克。
2006年11月8日,第三次中美战略对话在北京举行,双方主持人换成了时任中国副外长杨洁篪和美国常务副国务卿伯恩斯。2007年6月在华盛顿和马里兰州怀河会议中心举行的第四次战略对话上,戴秉国重新成为中方主持人,而美方主持人则换成了常务副国务卿内格罗蓬特。
2008年1月在中国贵阳、同年12月在华盛顿,分别举行了中美第五、六次战略对话。这两次对话的中美双方主持人仍为戴秉国和内格罗蓬特。
中美战略对话开启后,2006年8月21日,胡锦涛与小布什在一次通话中又商定发起了聚焦经济议题的中美战略经济对话。一个月后,时任国务院副总理吴仪和时任美国财长保尔森在北京宣布启动对话。同年12月,中美首次战略经济对话在北京举行,吴仪和保尔森作为中美两国元首特别代表主持对话。
值得注意的是,中美双方的主持人均为各自国家的元首特别代表,而且中方派出的是分管经济的副总理,美方也派出了财政部长。可见,虽然起步稍晚,但战略经济对话的级别明显要高于战略对话。此外,战略经济对话的举行时间也比战略对话更加固定,在小布什第二任期内保持了一年两次的频率。
2007年5月在华盛顿、同年12月在北京,中美又举行了第二、三次战略经济对话,双方主持人仍为吴仪和保尔森。第四次战略经济对话于2008年6月在美国马里兰州安纳波利斯举行,中方的主持人换成了时任中国国务院副总理王岐山,美方仍为保尔森。同年12月,第五次战略经济对话在北京举行,王岐山和保尔森主持对话。
奥巴马执政八年:
合并升级和新增对话
2008年11月美国大选,共和党人小布什结束8年任期,民主党人奥巴马一鸣惊人当选总统。2009年4月初,胡锦涛与奥巴马在G20伦敦峰会上举行会晤,双方商定将此前中美之间的战略对话和战略经济对话整合,建立中美战略与经济对话,这在后金融危机时代显得尤为重要。
同年7月底,首轮战略与经济对话在华盛顿举行,时任中国国务院副总理王岐山、国务委员戴秉国与时任美国国务卿希拉里、财长盖特纳作为两国元首特别代表主持对话,其中戴秉国与希拉里主持战略对话部分,王岐山与盖特纳主持经济对话部分。
合并后的战略与经济对话提升了此前中美战略对话的级别,从副外长级提高到元首特别代表层级。而且,战略与经济对话固定每年举行一次。从第一轮开始,每次战略与经济对话成果也分为战略和经济两部分发布。
2010年5月、2011年5月、2012年5月,中美先后举行了第二、三、四轮战略与经济对话,双方的主持人也未发生变化。其中,在2011年第三轮对话中,中美军方高级代表首次参加。正是在这期间,中美举行了战略与经济对话框架下的首次战略安全对话。
战略安全对话作为“子对话”,其级别低于战略与经济对话,一般由中美两国副外长主持,中国军方副总参谋长(中央军委联合参谋部副参谋长)、美国副防长参加,中美两国驻对方的大使有时也参会,美方有时也会派参联会副主席、美军太平洋司令部司令与会。从2011年至2016年,战略安全对话共在中美间轮流举行了6次。
2013年1月奥巴马开始第二任期后,更换了国务卿和财长。2013年3月,中国政府也完成换届。2013年7月、2014年7月、2015年6月、2016年6月,中美战略与经济对话轮流在华盛顿和北京举行了第五、六、七、八轮对话。从第五轮对话开始,中美两国的主持人变为时任中国国务院副总理汪洋、国务委员杨洁篪和时任美国国务卿克里、财长雅各布·卢,直至2016年第八轮结束。
与中美战略与经济对话并行的,是两国新建立的人文交流高层磋商机制。这是2009年11月奥巴马访华期间与胡锦涛达成的重要共识。从2010年5月至2016年6月共举行了7轮磋商,而且从2014年7月开始,人文交流高层磋商首次与战略与经济对话同步举行。
近些年来,网络安全问题日益成为中美关系中的重要组成部分和摩擦爆发点。鉴于此,2015年12月,中美举行了首次打击网络犯罪及相关事项高级别对话,由中国国务委员郭声琨和美国司法部长林奇、国土安全部长约翰逊共同主持。
特朗普上台之后:
四大对话机制更务实
2016年11月,特朗普“意外”战胜希拉里当选总统。今年1月特朗普上任后,中美两国元首于4月初在美国佛罗里达州海湖庄园实现会晤。正是在那次会晤中,习近平主席与特朗普商定建立中美外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话四大机制。
作为两国元首的重要共识,中美两国政府已在当时先期启动了外交安全、全面经济这两个对话。预计,年内中美将举行全面经济、执法及网络安全、社会和人文三大机制的首次对话。
整体上,中美新建立的四大对话机制,较此前的战略与经济对话、人文交流高层磋商等机制而言,对话领域进行了进一步细分。从对话内容而言,新的外交安全对话可被视为原有战略与经济对话的战略对话部分。
相比之下,以往的战略对话部分关注的除了双边关系外的国际和地区热点,涉及内容广泛,倾向于战略性沟通,“在务虚中求实”。而从首轮外交安全对话的效果来看,所涉内容更加务实,重要目的是增强政治互信,同时也不回避分歧——比如在南海和朝核问题上。
从对话主持人来看,外交安全对话延续了战略与经济对话的级别,中国国务委员杨洁篪与美国国务卿蒂勒森、防长马蒂斯共同主持。而从形式上来看,外交安全对话有显著更新,即中央军委联合参谋部参谋长房峰辉参加。这就类似于美国与盟国间举行的外长加防长的“2+2”会谈模式,有助于进一步加强中美军方交流,补足两军关系的短板。
据报道,首轮外交安全对话结束后,蒂勒森和马蒂斯在会议举行地美国国务院举行了记者会,而杨洁篪和房峰辉则未回答记者任何提问就离开了会场。此外,双方并未举行以往中美战略与经济对话时例行的联合记者会,同时放弃拟定美方显示积极意愿的共同文件。
以首轮外交安全对话来判断,其他三大对话机制可能会延续此前相关磋商的级别。预计全面经济对话或将由中方一位副总理和美方财长主持,社会和人文对话则可能是中方一位副总理与美方国务卿主持,而执法及网络安全对话则可能继续由中方一位国务委员与美方司法部长、国土安全部长共同主持。
2005年至今的十余年来,两国高层磋商机制随着国际局势和中美关系的演变而不断转型升级。特别是刚刚建立的四大对话机制,分别按外交、经济、安全和社会四个角度分类,这将使得每次讨论的话题更加明确紧凑,与此前覆盖范围较广的双边对话相比,更像是在特定领域的“精耕细作”。从首轮外交安全对话的成果来看,朝核、“萨德”、南海等敏感问题都谈到了,相信年内其他三大对话机制的举行,将对改善中美关系发挥重要作用。
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