2017年1月1日,《山东省信访条例》(以下简称《条例》)正式施行满一周年。为广泛深入宣传近年来信访工作制度改革和信访法治化建设取得的成就以及《条例》实施一年来取得的成效,不断提高广大信访干部和人民群众的法治意识和信访法规理解应用水平,进一步在全社会形成学法、用法、守法的浓厚氛围,我市将2016年12月作为全市信访法治集中宣传月,在全市范围内集中开展《条例》等信访法规政策系列宣传活动。为便于各方面准确理解和把握《条例》的主要内容,依法规范信访活动和信访工作,现将《条例》着力解决的五个问题作一简要介绍。
信访渠道入口过宽、受理范围不够明晰的问题
信访渠道入口过宽,受理范围具有不确定性,几乎所有的矛盾纠纷,包括已经或者正在通过其他渠道解决的矛盾纠纷,都可以进入信访领域,导致信访制度的权利救济功能过度扩张,造成了信访工作“包治百病”的职能错位。为解决这一问题,厘清信访职责边界,把党的十八届四中全会提出的“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”的要求落到实处,《条例》从四个方面作了规定:一是在第一章“总则”部分把“诉访分离、分类处理”确定为各级国家机关开展信访工作、受理办理信访事项应当遵循的一项基本原则(第4条),要求根据信访事项的性质区分不同的处理方式和程序,把涉法涉诉信访从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理,切实纠正“信访是个筐、什么都往里装”的现象。二是在第六章“信访事项受理”部分分别规定了人大、政府、法院、检察院等不同性质国家机关的信访受理清单(第30条、第31条、第32条),引导信访人“按图索骥”,直接向有权处理的国家机关提出信访事项；规范国家机关依法受理职责范围内的信访事项,既不能推诿扯皮“踢皮球”,也不能多头受理、重复办理。同时明确规定国家机关对“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,告知信访人依法向有关机关或者机构提出”(第33条),不作为信访事项受理,强化了诉讼、仲裁、行政复议等法定途径在解决矛盾纠纷中的优先地位,引导群众更多采用法律手段定分止争、维护权益。三是按照“诉访分离”的原则和中央关于改革涉法涉诉信访工作机制的要求,规定“信访人提出的请求属于人民法院、人民检察院法定职责范围,但是依照法律应当通过诉讼途径解决的,有关人民法院、人民检察院应当及时审查,依照诉讼程序办理”(第32条)。根据该规定,人民法院、人民检察院应当建立涉法涉诉信访审查甄别机制,将信访人的请求区分为诉类事项和访类事项,并将诉类事项导入诉讼程序办理,将访类事项导入信访程序解决。四是按照“分类处理”的原则以及国家信访局自上而下部署推进“通过法定途径分类处理信访投诉请求”工作的有关要求,规定“信访人提出的请求属于行政机关法定职责范围,但是依法应当通过行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政程序解决的,有关行政机关应当依法办理”(第31条)。根据该规定,行政机关对属于本机关职责范围内的信访事项,如果法律、法规、规章及其他规范性文件明确规定应当通过行政程序办理的,必须适用行政程序办理；不能导入行政程序的,才能适用信访程序办理,不能用信访程序代替行政程序、用信访工作行为代替行政行为。
信访积案反复启动处理程序、终而不结的问题
当前,一些信访积案难以终结、终而不结、反复启动处理程序,不但耗费了大量的行政资源和司法资源,还加剧了信访人自身的负担,成为困扰信访工作的一大难题。对此,《条例》作了四个方面的规定:一是在第七章“信访事项办理”部分以列举方式规定了申诉求决类信访事项办理终结的五种情形,包括“信访事项经调解达成调解协议的；对信访事项处理、复查意见不服,无正当理由超过规定期限未申请复查、复核的；信访事项经复核机关作出复核意见,书面送达信访人的；信访人自然死亡或者终止,无权利义务承受人,或者其权利义务承受人在办理期限内未申请继续处理相关投诉请求的；法律、法规规定的其他情形”(第46条),使信访人一目了然。特别是把无正当理由超过规定期限未申请复查复核作为信访事项办理终结的情形之一,既符合《信访条例》、《依法逐级走访办法》等法规政策的要求,又给信访人以明确信号,申请复查复核的权利是有“保质期”的,一旦超期就会丧失激活复查复核程序的可能,有利于增强信访人的时效意识,督促其在法定期限内主张自己的权利。二是明确规定信访事项办理终结后,信访人仍然以同一事实和理由重复信访的,各级国家机关均不再受理,继续缠访闹访甚至实施违法行为的,将被依法追究法律责任。三是设立了生活困难信访人救助制度,规定国家机关在办理信访事项时,对生活确有困难的信访人,可以告知或者帮助其向有关机关或者机构申请社会救助；符合国家司法救助条件的,有关国家机关应当按照规定给予司法救助(第47条),以实际困难和问题的解决促使信访人息诉罢访。四是结合中央关于处理“三跨三分离”信访事项责任划分的要求,明确了信访人“属人地”的协办责任,规定信访事项发生地与信访人住所地或者经常居住地不一致的,信访人住所地或者经常居住地有关国家机关应当配合信访事项发生地有关国家机关做好信访人的救助援助、教育疏导等工作(第37条),通过“属事地”与“属人地”的共同努力,推动疑难复杂信访案件化解。
信访工作机构职能定位不明确、权责不匹配的问题
一些基层信访干部对信访工作机构的职能定位存在模糊认识,实际工作中出现“该受理的不受理了、该督办的不督办了”等现象。实践中信访工作机构权威性不足、协调力不强,影响了信访事项的办理效果。为解决这一问题,《条例》从四个方面作了规定:一是在第一章“总则”部分要求省、设区的市、县(市、区)应当建立和完善信访工作协调机制,加强对信访工作的综合协调、组织推动、检查督导,研究解决信访突出问题,协调处理涉及两个以上地区、部门、行业的复杂、疑难信访事项(第7条),在地方性法规中确认了信访工作联席会议制度的法律地位,理顺了信访工作领导体制。二是在“信访工作机构”部分以列举形式明确了信访工作机构的八项职责,包括“登记、受理、转送、交办信访事项；承办上级国家机关和本国家机关交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促、检查信访事项的处理；调查研究、综合分析信访情况,及时向上级国家机关和本国家机关报告信息,提出建议、意见；指导、督促、检查本辖区或者本系统的信访工作；宣传法律、法规和政策,向信访人提供与信访事项有关的咨询服务；法律、法规规定的其他职责”(第15条),信访工作机构应当按照“法定职责必须为”的要求履行好这些职责。三是在“信访事项受理”部分规定,对有权处理机关导入行政程序办理的信访事项,同级人民政府信访工作机构或者本机关信访工作机构应当协调、督促及时办结(第31条),明确了信访工作机构在“通过法定途径分类处理信访投诉请求”中的职责。四是在第八章“信访工作督查”部分对信访工作机构的督查职责,督查措施,“三项建议权”的具体内容、行使条件、工作程序以及信访工作分析报告制度等作了具体规定(第57条至第62条)。其中督查措施是我省《条例》的重要创新,明确规定信访工作机构在履行督查职责时可以采取“查阅、复制与督查事项有关的文件、案卷和其他资料；要求被督查的单位就督查事项作出书面说明；就督查事项询问有关人员,约见信访人听取其陈述和申辩；到信访事项发生地开展实地调查”等措施(第58条),这有利于提升信访督查的权威性和实效性。此外,规定信访工作机构应当定期向本国家机关提交信访情况分析报告,经过批准可以向社会公布(第62条),以常态化的分析报告制度和适当的信息披露,强化对有权处理机关信访工作行为的约束。
信访人权利不清、 义务不明的问题
为解决信访人权利不清、义务不明的问题《条例》以专章形式规定了“信访人的权利和义务”,置于“总则”之后作为第二章,凸显了以信访人为本的立法理念。在权利方面,赋予了信访人八项权利,包括“向国家机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求；委托代理人；在国家机关调查处理信访事项时进行陈述和申辩；对与本人信访事项有直接利害关系的国家机关工作人员提出回避申请；查询本人信访事项受理、办理情况；要求有关国家机关答复信访事项受理、办理结果；要求对个人隐私、商业秘密予以保密；法律、法规规定的其他权利”(第12条),使信访人的权利更加明确、更加丰富、更加具体,也更容易在实践中得到落实。针对个别地方“拦卡堵截”群众正常上访的问题,《条例》明确规定,“信访人依法信访受法律保护。任何组织和个人不得干预、阻挠信访人依法进行的信访活动,不得非法限制信访人的人身自由,不得歧视、打击报复信访人”(第11条)；同时在“法律责任部分”规定,“对信访人进行刁难、威胁、压制、打击报复,或者非法限制信访人人身自由的”(第65条),依法追究有关人员的法律责任。为体现权利义务的一致性,引导信访人依法、理性、有序表达诉求,《条例》为信访人设定了五项义务,包括“依照法定程序和要求提出信访事项；遵守公共秩序和信访秩序；提出的信访事项客观真实,对所提供的材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诽谤、诬告陷害他人；配合国家机关对信访事项进行调查、核实和处理；法律、法规规定的其他义务”(第13条),并在第五章“信访事项提出”部分作了进一步的细化。比如,《条例》规定,“信访人提出信访事项,一般应当通过网络信访平台或者采用电子邮件、书信、传真等书面形式”；提出投诉请求的,“应当载明信访人的姓名(名称)、住址、联系方式和请求、事实、理由,并如实提供本人持有的与投诉请求有关的证据材料和其他证据线索。”(第25条)；确需走访的,应当“到有权处理的本级或者上一级国家机关设立或者指定的接待场所提出”,不得越级走访(第26条)；多人走访的,“应当推选代表,代表人数不得超过五人。没有推选代表的,国家机关可以不予接谈”(第27条)。另外,为解决一些地方出现的信访老户、所谓的“维权人士”以信访代理为名挑唆、煽动他人缠访闹访牟取不正当利益的问题,引导信访人正确行使“委托代理人”的权利,《条例》设立了信访代理制度,参照《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定,对信访代理人的范围作了必要限制,规定信访人应当在“近亲属或者工作人员,所在居民委员会、村民委员会、工作单位以及有关社会团体推荐的公民,律师、基层法律服务工作者”中委托代理人,代为提出信访事项并参加国家机关处理信访事项的活动,这个范围以外的其他人员不能接受委托成为信访代理人(第28条)。这既符合权利救济制度的一般原理,能够满足信访人维护自身权益的需要,也有利于防止信访人滥用信访代理,维护正常的信访秩序。
少数信访人缠访闹访、 扰乱信访秩序的问题
为解决少数信访人缠访闹访、扰乱信访秩序的一些问题,《条例》从三个方面作了规定:一是在第九章“法律责任”部分以列举方式明确了十一大类信访违法行为(第66条),对《信访条例》规定“六个不得”进行了细化充实,基本涵盖了实践中比较常见的信访违法行为。比如在机关办公场所周边、公共场所非法聚集,围堵、冲击机关或者重要活动场所,以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体等方式制造社会影响,在机关办公场所及其周边、信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所,煽动、串联、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访等。最新颁布的《刑法修正案(九)》规定,“多次扰乱国家机关工作秩序,经行政处罚后仍不改正,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”；“多次组织、资助他人非法聚集,扰乱社会秩序,情节严重的,依照前款的规定处罚”,《条例》的这些规定也是对《刑法修正案(九)》的细化。二是明确了公安机关依法维护信访秩序的职责。除了在第五章“信访事项提出”部分明确规定“机关办公场所及其周边、信访接待场所信访秩序的维护,由其所在地公安机关具体负责”(第29条)之外,在“法律责任”部分规定信访人和其他有关人员实施信访违法行为,经国家机关工作人员劝阻、批评或者教育无效的,由行为发生地公安机关予以警告、训诫或者制止；违反《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等法律、法规的,由其行为发生地公安机关依法采取现场处置措施并给予治安管理处罚,必要时也可以由其住所地或者经常居住地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的,依法追究刑事责任(第66条)。三是针对实践中发生的侵害信访工作人员人身权益的违法行为,明确规定“信访工作人员依法执行职务受法律保护,任何组织和个人不得阻碍信访工作人员依法执行职务,不得打击报复信访工作人员。国家机关应当为信访工作人员依法执行职务提供必要的安全保障”(第19条)。
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