□娄士强
北京大学竞争法研究中心前段时间举办了一场专题研讨会,包括多名国务院反垄断委员会专家咨询组成员的与会人士,在会上提出了一个疑问。到目前为止,至少有91个城市出台了网约车实施细则,但没有一家行政机关主动说明是否进行了公平竞争审查。而按照国务院的规定,这项审查是必不可少的。
专家们提到的公平竞争审查,源自2016年6月发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(34号文),这份文件的目的就在于遏制“地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断”等市场化改革过程中常见的问题。从计划走向市场的出租车管理体制改革,恰恰是检验文件是否得到落实、“公平竞争原则”是否得到贯彻的绝佳样本。
对照90多个城市的网约车实施细则,情况可谓不容乐观。事实上,早在各地细则逐渐公布的过程中,围绕公平竞争的疑问就已经存在了。比如“京人京车”“沪人沪车”的地域限制,比如网约车轴距、排量的严格要求,又比如人为地将网约车与传统出租车定性为“差异化服务”,都在挑战出租车这一市场化行业的“市场成色”。只不过,那时相关的议论更多的是把泛化的市场竞争理念当做分析工具,各地的依据则是国务院版“网约车暂行办法”授予了城市人民政府自由裁量权。
而现在这场围绕“公平竞争审查”的研讨会,提供了一个审视各地“网约车新政”的全新思路。既然各城市出台的细则建立在国务院授权的基础之上,那么,细则就不能与国务院的权威相抵触。换句话说,国务院版“网约车暂行办法”与“34号文”是统一的整体,都是地方政府必须遵循的。在网约车管理上,如果地方政府要坚持对司机户籍、排量轴距等设置过高的门槛,那就违背了“34号文”,这无异于否认了国务院授权的权威性,也就变相承认了地方版新政是没有效力的。
“以子之矛攻子之盾”,难免顾此失彼,而地方政府在制定规则时必须比对现有的法律法规、政策文件,就是为了避免出现自相矛盾的尴尬局面。一旦出现矛盾,难以自圆其说,不仅会制造麻烦,还有可能削减法律权威性和政策的严肃性。也正因如此,“公平竞争审查”之类的程序是不容忽略的。就算地方政府针对网约车的种种限制,在“34号文”中可以找到对应的解释,政策出台之前也要进行必要的解释工作,而这项解释工作也应当建立在严格的公平竞争审查之上。
眼下通过一场研讨会,一个新的问题摆在了公众的面前,这个问题需要相关的城市给出答案。“34号文”中为防止行政机关排除、限制竞争的“18不准”,到底在地方版网约车新政中是如何体现的,有必要给出明确的答复。既然设置了“公平竞争审查”这一程序,地方政府在工作中就有必要恪守程序正义,要知道,程序正义是实质正义的重要保障。一旦违背了程序正义,结果是否正义就会存疑,具体到网约车管理上来,有关司机户籍、车辆牌照、轴距排量的限制,值得严肃地审视一番。
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