□唐伟
近年来,各地因征地引发的社会矛盾屡见不鲜。记者从第十二届全国人大常委会第二十五次会议上获悉,土地管理法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划,农村土地与国有土地不能同等入市、同权同价的问题有望得到解决。全国人大环资委建议,国务院有关部门应全面总结试点经验,积极吸收近年来土地管理改革实践和制度创新成果,充分吸收代表议案建议,抓紧完成法律起草工作。
农地入市改革之所以面临一些困难,就在于当前的土地制度存在城乡二元结构。依据现行土地管理法规定,农用地也就是集体用地只能用于农业生产,非农用地的范围也限于农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。相对于城市国有土地而言,集体用地无论在使用范围还是补偿标准上,都存在一定的差异性。同时,由于土地是农民最基本的生产资料和生活资源,其失去土地之后,如何解决生计问题,如何享受与城市拆迁人员相同的待遇,都是土地改革所必须考虑和解决的事情。
当前的问题在于,土地收益的较大部分被地方政府所占有,农民从中受益不多,也难以实现靠土地养老。更重要的是,农用地尤其是耕地的数量,关系到国家的粮食安全和农业的基础地位,确保耕地红线不被突破属于刚性底线。那么,什么性质和用途的农用地可以入市,如何在征收过程中,最大化确保农民的利益,就必须兼顾公平与效率,如此改革试点才能破题。
征地拆迁之所以引发尖锐的矛盾,就在于利益分配上的不均。其核心在于,农地入市之后,以同价的方式获得了高附加值,但在分配上却存在很大差异。往往是被征地的农民获益较少,绝大部分被开发商或者政府拿去,与同等条件的国有土地相比,几乎不在同一水平线上。也正是此种违背市场规则的做法,导致了极为严重的失衡,并成为矛盾产生的源头。同时,从共富的角度来说,农民因为征地拆迁而“洗脚上岸”后,其基本利益理应也必须得到保障。
因而,无论是从虑及农民利益诉求,还是遵守市场规则,抑或从社会公平的角度出发,农用地入市以提高其附加值,已然成为难以阻挡的趋势。在制度层面,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。从广东佛山市南海区等地的试点来看,“农地入市”释放农地活力,集体土地市场价值的显化为农民带来了直接的经济利益,也为产业的发展和开发创造了条件。不过,从试点的情况看,集体建设用地和国有建设用地能否实现同权同价的问题,包括土地使用期限到期后产权的归属处置等,依然是当前最亟待解决的课题,并急需得到制度层面的明确。唯有如此,才能让“农地入市”走得更长远。
既然在制度安排上,通过土地法的修改,使得农村土地与国有土地同等入市、同权同价的问题得到了解决,那么在被征地对象的权益对待上,也应当“一视同仁”,比如在缴纳养老保险、解决就业救济等诸多方面,都应具有相对的可比性,而不能厚此薄彼。农地直接入市唤起沉睡的巨量资本,但更要让农民从工业化、城镇化的过程中充分受益,如此才能让其在拥有更多获得感之时,真正提高农用地的使用效率。
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