【阅案所得】
晚清中国官场极度腐败,几乎无官不贪,无衙不腐。不过,有一个例外,那就是海关。
本来,海关是清代最腐败的衙门,当上几年海关监督,捞的钱几辈子都花不完。但是,到了晚清,中国海关却一跃成了一个著名的廉洁机构,从1861年到1908年,海关近乎杜绝了腐败,成为当时中国政府的唯一一块净土,甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。
1853年,上海爆发了小刀会起义,在混乱期间,上海海关运转失灵,海关官员逃到了租界。但是外商的船只还在港口等待,贸易还是得继续进行,英、法、美三国的领事商量了一下,决定三国各派一人,成立了税务司,“代替中国政府”管理上海海关。这显然是对中国主权的一种严重侵犯。不过令中方官员意外的是,外国人居然能诚实认真地收税,收到税款后来也如数交给了中方。而且,在外国人的管理下,上海海关贪污腐败明显减少,征收额明显上升。
第二次鸦片战争后,清政府遂脑洞大开,很高兴地同意由英国人代管中国海关,并写入与英美等国签订的《通商章程善后条约:海关税则》。从此开始由外国人代管海关行政,最高长官称“总税务司”,意即“总司海关税务之事”,实际上全权负责管理海关事务。
1863年,英国人赫德接任总税务司,开始了长达近半个世纪的对中国海关的管理。
赫德首先面临的问题,就是海关的腐败。晚清海关腐败,他们定期向商人索取高额的费用,然后默许鸦片走私的进行。正是在这种放纵下,走私变得极为平常,有时竟然是在光天化日之下进行的。
赫德首先做的,是建立新的会计制度。1865年,赫德对中国海关最早的记账形式进行了改革,他淘汰了中国传统的旧式账册,建立了一套“严格的、详细的和绝对可靠的”会计制度。
配合新的会计制度,赫德还建立了有效的审计制度。他专门设立了稽查账目税务司,作为一个独立的机构,对各关财务会计制度进行监督。稽查税务司的权力很大,每到一处,正稽核就马上接管保存结余或相关的单证、支票、存折的保险柜的钥匙和全部账册,不受任何干扰。
赫德做的第三件事,是人事制度改革,对海关进行换血,把海关重要岗位基本上都换为外国人。在处理违规行为上,赫德非常果断,坚持有法必依,执法必严,从不搞“下不为例”。“贪污、侵吞、挪用、受贿等不廉行为者,一经税务司上报总税务司,将予立即开革。”这一点他说到做到,甚至自己也会主动负连带责任。
配合以上制度改革,赫德还进行了工资制度改革。我们讲过,清代旧式海关各级工作人员名义上工资都极低,表面上看差不多是给大清帝国免费打工,但是实际上他们却个个都是超级富翁。赫德说,为了使海关改革卓有成效,必须用支付高薪的方式使关员们保持廉洁。“一切费用,不可减少。若少,则所用之人,必为奸商所买。”
(摘自《顽疾——中国历史上的腐败与反腐败》,张宏杰著)
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