今年两会期间,王岐山曾在参加北京代表团审议时提到留置措施。(资料片) 新华社 发
“双规”成反腐利器
先“规”起来防止外逃
提到对付腐败,人们想到的首先是“双规”。所谓“双规”,来源于1990年国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》。该条例规定,监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1997年,上述条例作废,取而代之的《中华人民共和国行政监察法》规定,监察机关有权“责令有关违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”,这也就是所谓“双指”。
长时间以来,“双规”和“双指”成为了监察机关对付腐败时常用手段。中纪委研究室主任李永忠认为,近年来,如果不是在某些时候坚决使用“双规”、“双指”措施,一些腐败案件就难以突破。毕竟,部分腐败分子“神通广大”,往往能通过各种措施逃避、对抗调查。有的时候监察机关部分证据尚未完全拿实之时,腐败分子就可能已经有所察觉。如果不干脆果断地先“规”起来,那外逃情况就有可能发生。
但针对“双规”和“双指”,无论是监察界还是法学界,却有一些讨论。就监察来说,目前执行监察任务的主体主要是纪委,在京、晋、浙三地则是监察委。在工作中,他们对被调查人实行“双指”的依据,就是上文所说的《监察法》,但《监察法》在规定了监察人员权力的同时,也规定了“不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。也就是说,按照法律规定,监察人员能做的只是要求对方“对某件事做出解释和说明”,其并不拥有像公安机关那样的调查权。
留置近期频频被提及
关键是赋予调查权
综上,目前“双规”、“双指”制度的主要问题就在于,监察人员并没有类似于公安机关的调查权,这与他们的工作性质存在矛盾。正因如此,赋予监察机关留置权才成了改革的重点。而此案也是北京、山西和浙江三地监察委成立以来,公开资料中采取“留置”措施的第一案。
其实在今年全国两会期间,王岐山就曾在参加北京团审议时提到留置一词:“通过制定国家监察法,赋予监察委员会必要的调查权限,使党的主张成为国家意志。留置是调查权的手段,要将其在国家监察法中确立,彰显全面依法治国的决心和自信。”而在去年年底全国人大常委会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中,提出了试点地区监察委员会可以采取的十二项措施,其中也包括留置。
目前,无论是《行政监察法》和《刑事诉讼法》中,并没有“留置”这一说法。有此表述的是《人民警察法》,该法第二章第九条规定,人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,可以当场盘问、检查；经盘问、检查,可将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问。也就是说,法律已经规定,公安机关在办案时有将被调查者强制留在公安机关的权力。
无论是王岐山的表态,还是此次山西省监察委员会的处置措施,都表明了留置手段已经被监察机关所参考。而在被赋予了对嫌疑人进行留置措施的权力后,监察机关在办案时就更加有法可依。在北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授看来,留置权既是一种调查手段,也是一种强制措施。留置入法,将填补制度空白,提高办案效率。
相关细节尚待完善
代替“双规”是趋势
当然,监察机关在办案时,也要遵守一定的规章制度。姜明安教授表示,在办案效率提高的同时,也意味着,监察部门的调查行为,将受到相应的约束。姜明安进一步解释说,留置入法后,假如出现了“留置错”的情况,比如经过调查后发现被留置人没有任何问题,或留置过程存在违法行为,被留置人也可在调查结束之后向法院提起行政诉讼。
此外,《警察法》还规定,对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至四十八小时,并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的,应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的,应当立即释放被盘问人。
如果按照《警察法》的表述,留置的时间最多只有四十八个小时。这对于查处贪腐案件来说,明显是不够的。曾有专家表示,监察委所执行的“留置”,与《警察法》中所指的“留置”还是有所不同,毕竟它本质上是一种调查措施,在期限上也会长一些。因此该专家建议,监察委所执行的留置的调查期限应设置为三个月,必要的时候可以再延长三个月。
关于监察委执行留置措施的一些细节,如留置地点、留置期间的监视措施、被留置人员的相关权利以及留置期间是否能抵刑期等,尚未有相关信息披露。但随着监察委工作的开展,相信对于留置措施的使用,也会日益常态化并且更加规范。
而对于“双规”“双指”,曾经有专家表示,未来应该“少用、慎用,最后达到不用”。特别是在监察委员会试点地区,留置措施应该逐渐替代“双规”。
本报记者 高寒 整理自人民日报、北京日报、中纪委网站等
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