小政府?大政府?

美国政府频频关门背后的治国理念之争

2013年10月12日　来源：齐鲁晚报
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　　◥被撕裂的美国国会大厦。(模拟图)

　　10月2日,一名示威者在华盛顿要求“解雇”国会。

　　本报记者　王昱　
　　相比于黄金周过后已经上了一个星期班的中国人来说,与他们同时开始放假,却仍在休息的美国联邦政府雇员们,日子实在“清闲”得可以。从“放假”前开始,美国的民主共和两党为重开政府的预算案吵了几个星期了,到底吵清楚没有?这怕是不少待业者想知道的问题。实际上,美国国会这场关起门来进行的争吵,触及到的可不仅仅是来年政府该花多少钱的事儿,更包括一个美国从其立国之初就没讨论清楚的问题——美国到底需要一个什么样的联邦政府?
　　　　　

政府是个杂货铺
　　政府关门这种事儿,在世界主要大国中,美国大约算独一份。可能会有人讥笑说堂堂联邦政府,怎么闹得跟杂货铺一样说关就关。严格说来,美国联邦政府还真就是个杂货铺。
　　杂货铺卖的是其他商店不卖的东西,美国联邦政府在这一点上和其有一拼——根据美国宪法,它只负责掌握各州无法或认为不适于掌握的权力。换而言之,美国联邦政府的权力不仅比中央制国家要小得多,就连大多数其他同为联邦制的国家(如德国)也没得比,它不过是一个各州寄存“余权”的杂货铺。
　　这样一个“怪异”的体系是怎样形成的呢?这得从美国立国之初说起。众所周知,美国是个移民国家,它的第一批移民就是不堪王权压迫的欧洲难民。这个特点决定了怀疑政府成了美国与生俱来的文化基因。在美国历史上第一份重要的政治文献——《“五月花号”公约》中,就将政府定义为“基于被管理者的同意而成立的团体”。这个理念为后来独立战争中美国政府的形成埋下了伏笔。
　　在整个独立战争期间,殖民地十三州的代表压根没想过要一个“联邦政府”。“要中央政府干吗,我们为什么要拿两千英里外的一个暴君,去换一英里外的两千个暴君呢?”故而所谓促使美国立国的“大陆会议”,其实不过是一个带有战时同盟色彩的协商机构。真正的联邦政府是在1787年“费城制宪会议”时才真正确立的。最初设立的原因也是迫不得已,因为美国毕竟独立了,总得有个机构接收一下外国的国书并给浴血奋战的美国民兵们发点抚恤吧,于是才有了联邦政府。联邦政府设置的官员,光听中文翻译都挺神气,什么国务卿、国防部长,但在英文原意中,其实就是个秘书官(Secretary)。在联邦设立的很长时间内,联邦政府的雇员长期被限制在数百人的范围内,并且只有两个部门,战争部(即后来的国防部)和外交部。
从杂货铺到托拉斯
　　美国政府设立之初这种力求精简的思路,虽然目的是体现美国的立国精神,但使之成为可能的,还是那个倡导“最小的政府就是最好的政府”的时代。然而,随着美国的不断壮大,“小政府,大社会”这个美国国父们定下的“遗策”迅速走向了瓦解。
　　只要看看美国联邦政府雇员人数的变化,就不难看出这一问题。让我们从1817年算起,这一年美国最后一位“国父”级别的总统詹姆斯·麦迪逊卸任。在他卸任时,美国联邦政府的雇员还仅为6327人。接替他的是主张对外推行强硬外交路线的“门罗主义”创始人詹姆斯·门罗,从他开始,联邦政府的规模和职权开始了缓慢而稳定的扩大之路。到1917年,联邦雇员总数首次突破50万人。从1939年开始,美国联邦政府雇员的数量开始急剧增加,1939年约为92万人,到1945年时迅速扩大到了350万人左右。二战结束后,联邦政府一度缩减为150万人,但相较于战前,却仍旧增长了0.5倍。从1950年代往后,美国联邦政府雇员的规模呈现一个起伏式上升的态势,到1990年代老布什时期,再次达到320万人左右,到2013年时,其规模仍在280万人左右。
　　美国联邦雇员人数增长曲线背后,就是联邦政府不断增长的权力,以罗斯福新政为分水岭,美国联邦政府的职权以过去无法想象的权力急速扩大,这一趋势一直持续到越战爆发。
　　越战对美国价值观的撕裂是巨大的,从二战起一直对联邦政府心怀信任的美国民众,从这个时代起开始反思自己是否在错误的方向上走得太远了。于是,后越战时代成了美国国会向联邦政府回收权力的集中期。1973年,国会强行通过《战争权力决议案》,收回了总统的战争权,1976年,国会又开始执行新的预算程序,规定下一年度的政府预算必须在当年10月之前通过国会审核,逾期则政府关门。国会就这样把财权也从政府那里收了回来。
想要减肥有点难
　　无巧不成书,1976年正好是美国建立二百周年。分析美国从这一年起执行的这份预算程序可以发现,美国人在经历了200年政府从无到有、从小到大的扩张之路后,急于限制联邦权力,给政府瘦身。但养了这么多年的肥,一朝一夕怎能缩回去?于是节食过度后“休克”就免不了发生了。自1976年新的预算程序正式执行以来,美国政府一共停摆过18次,平均每两年来一回。其中最大的一次,当数克林顿时期政府关门案。
　　1995到1996年,克林顿执政期间,他与众议院议长金里奇领导的国会多数党共和党在政府预算的问题上“强杠”,府会对抗的结果就是政府“断炊”。1995年11月,克林顿任内的美国联邦政府首次关门,历时五天的府会对峙在克林顿同意一项七年平衡联邦预算的计划后偃旗息鼓。
　　一个月之后,硝烟再起,美国联邦政府二度关门,从12月一直延续到1996年1月,公务员被迫放无薪假,国家公园、纪念堂、博物馆全部闭门谢客,入境申请作业暂停,每天有两三万签证申请被搁置。
　　第二次“关门危机”历时21天,在参议院多数党领袖杜尔与克林顿达成相对比较温和的删减预算协议后落幕,整场纷扰的“始作俑者”——众议院议长金里奇成为众矢之的,媒体暗指他是因为他曾被白宫怠慢,所以才“公报私仇”,故意“修理”克林顿。于是1995-1996年的政府关门危机,就因被换算成了金里奇的私德问题而草草收场了。
　　然而,今天,当奥巴马政府关门危机重临时,回头再看克林顿时代的“关门危机”,会发现造成危机的原因,绝非“驴象党争”或某个议员的私德问题那么简单。众议院议长金里奇曾自居为代表美国传统价值观的“茶党”,其所提出的减福利加减税的政策,正是当年美国立国时“小政府”理念的天然延伸。这种理念在美国建国200年中从来都占领着“政治正确”的制高点,在越战之后更是以新的形势得到了复兴。在这种思潮方兴未艾之时,无论是克林顿还是奥巴马,想在美国推行在欧洲已经普遍实行的“社会福利改革”,都是难上加难的。
　　美国政府的“关门之争”,说到底其实是一个政府应该维持多大体量的问题,而对这个问题,纠结了两百年的美国人,直到今天,其实也并没真的想清楚。