□盘和林
提供公共物品和服务,资金是关键,近些年兴起的PPP模式,就是将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业或私人投资者),双方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,以此减轻政府财政负担。6月21日至22日,“中国PPP论坛”在青岛市举行,主题为“PPP与新型城镇化”,探讨中国城镇化建设中采用PPP模式存在的问题并寻找解决路径等话题。 此前报道,仅仅财政部全国PPP综合信息平台项目库投资总金额就高达9.3万亿,相信这里并没有全部囊括各省市的全部PPP项目,而去年我国财政总收入15万亿。如此巨量的投资额,其中所蕴藏的风险多少让人有些担忧。事实上,近期在水务、工程、环保等领域,一些专家和业界人士也表达了对PPP过快过热的忧虑。笔者认为,以PPP模式扩大公共产品或服务供给的举措虽好,但需警惕短时间集中过度供给公共产品或服务,可能造成简单重复低效率供给以及地方财政未来超负荷等问题,必须强化“财政承受能力”等约束机制,要遵循“量入为出”等稳健财政原则。
应该说,长期以来我国公共产品及服务供给不足,远远满足不了广大群众的需求,而PPP模式一方面将大量的社会资本引入市场,缓解了政府资金不足的压力,另一方面还可以引入先进的技术与成熟的管理经验等,提升公共产品和服务的效率。但在当前各地财政增收乏力、地方政府融资功能被进一步规范限制的背景下,PPP模式更多地被赋予了稳增长、扩投资的“新使命”,或多或少被异化成了融资工具,甚至出现政绩导向等非经济因素考量,而公共产品或服务最为重要的“公共性”被淡化,企业未来营运能力、收益平衡以及公益性等被忽略。“羊毛出在羊身上”,将来这些隐患或以价格不合理提高等方式转嫁到公众身上。
PPP模式需强化“财政承受能力”约束,防止出现“财政幻觉”倾向。财政幻觉是指纳税人对所承受的税收负担的感觉,比实际的负担要轻,只看到政府公共服务所带来的好处,却忽略了自己为此付出的代价,由此低估了公共产品的价格,从而产生“过多”的公共需求。此前,地方以财政收入或是债务直接支付,存在一定的“刚性”约束(当然也存在供给不足等弊端),而PPP模式一定程度上缓和了财政“量入为出”的压力,在多重因素的影响下,就导致公共产品或服务不合理供给,并导致未来财政负荷过重等风险。类似个人“信用卡效应”,购物刷卡很“痛快”,不知不觉中增加了支出,而一旦到了每月还款日才知道“痛苦”了。
在供给侧改革的大背景下,PPP模式的重要使命并不是一个融资工具,也不是简单的扩大投资、稳增长的手段。首先,应加强对公共产品或服务的分类,以轻重缓急、公益性大小等,来合理安排实施PPP模式的时间。其次,坚持效率导向,将“财政承受能力”列为PPP模式一个最重要的约束指标。优先安排通过提升供给效率实现利润的项目；需要未来财政购买但公益性显著的项目,要有计划地实施；以未来财政承诺固定回报的项目,应限制实施。第三,坚持稳定供给的原则,防止公共产品或服务波动性供给,导致资源不合理或低效率配置。过热或短缺都不是资源最优配置的方式,稳定供给是财政支出合理、公众负担均衡的前提,不可偏废。
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