应诉“民告官”,“一把手”未必最合适
2015年04月27日 来源：
齐鲁晚报
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□吴元中
几天前,山东省政府办公厅发布《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》,明确规定对本机关或在本辖区内有重大影响的行政诉讼案件,要由被诉行政机关主要负责人出庭应诉,行政机关负责人要全程参与案件的审理、调解、履行等环节,集中解决行政诉讼中“告官不见官”、“出庭不出声”等问题。
众所周知,行政机关负责人出庭应诉不仅有利于解决行政争议、增强领导干部依法行政意识,还有助于改变老百姓“信访不信法”现象。然而,长期以来受官本位等不良思想影响,“告官不见官”问题突出,甚至很多案件只有律师代表行政机关出庭。为解决这一问题,新修订的《行政诉讼法》专门规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。
问题是,“一把手”主要负责单位重大事项的指挥与决策,而不是对什么事都要事必躬亲,必然对很多事项的了解远不如具体负责人更为清楚。即使勉强出庭,也往往因为不经办、了解不透彻等原因发生“出庭不出声”情况。加上精力的有限性,难免会经常因为忙于更重要事情无法出庭。所以,每起案件都要求“一把手”亲自出庭,既无必要,又不现实,从而只能进行变通规定——“不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。
但问题也随之产生,即只要主要负责人不愿出庭的话,都会以不能出庭为由委托工作人员出庭,致使“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定落空。所以如果不能采取有效措施,新修订的《行政诉讼法》实际上仍然没有解决“告官不见官”问题。而《意见》不是规定所有案件“一把手”都要出庭,只是有重大影响的案件才出庭应诉,对于一般案件可以委托相关负责人出庭。这既解决了精力有限造成的“一把手”出庭的可能性问题,又因其恰恰负责对重大事项的拍板,从而对出庭应诉的案件很清楚,可以有效避免“出庭不出声”的尴尬。因此可说,《意见》是对《行政诉讼法》漏洞的有效弥补。
当然,何谓“重大影响”,仍然是一个需要进一步明晰的问题。但由于《意见》将行政机关负责人出庭应诉纳入依法行政工作考核体系,如果在制定考核指标时能从每年的出庭案件总数中规定一个合理的比例,就可基本解决主要负责人不出庭、把重大影响案件也委托别人出庭问题。
除了主要负责人出庭的规定,《意见》还规定其他案件由行政机关有关负责人出庭应诉,而不是让任何工作人员都可出庭。在这之中,有关负责人是指其他领导班子成员,亦即各方面的分管领导,都是些除了“一把手”外在本单位各分管面上最大的官。由于相关案件与事项由其分管甚至决定的缘故,几乎起到与“一把手”出庭一样的效果,并能因此提高整个班子依法解决问题的能力。这应当是一项有意义的创举,极具推广价值。
在横向上规定主要负责人与其他班子成员出庭应诉的同时,在纵向上《意见》要求行政机关负责人全程参与案件处理。包括:庭前了解案情,运用多种手段及时化解矛盾纠纷；庭审中认真应诉、对违法行为主动纠错；案件审结后尊重并自觉履行法院生效裁判,做好案件分析总结。这不仅拓展了行政机关负责人出庭应诉功能,也必然使负责人对案件处理更加负责,防止把出庭应诉当成一种过场。
很明显,这些措施显示了让行政机关重视行政诉讼并通过诉讼真正解决问题和提高依法行政的能力,而不是消极地应对诉讼乃至设法维护行政机关面子。由此一来,胜诉或败诉问题就不怎么重要,所以《意见》还取消了败诉率、“一票否决”等不合理考核。这也会客观上消除司法干预动机,有助于司法机关公正裁判。(作者为法律工作者)
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